Предмет муниципального права составляют отношения в которых

Муниципальное право России (Костюков А.Н.) » Муниципальное право как отрасль права

Муниципальное право — комплексная отрасль российского права

Муниципальное право традиционно определяется как комплексная отрасль права. Однако в понятие комплексности правоведы вкладывают различное содержание. Одни исследователи объясняют комплексный характер муниципального права наличием в нем сфер тесного взаимодействия с первичными отраслями права. Вторые обусловливают это комплексным характером отношений, входящих в его предмет. Третьи объясняют комплексный характер муниципального права фактом его возникновения на стыке других отраслей права. Каждая позиция имеет важное теоретическое значение, вносит свой позитивный вклад в развитие муниципально-правовой науки, поэтому представим их подробнее.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев рассматривают муниципальное право как комплексную отрасль российского права, представляющую собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Комплексность муниципального права обусловлена тем, что данная отрасль права имеет «пограничные» зоны тесного взаимодействия с другими отраслями права, доля которых в муниципальном праве весьма существенна, что не исключает его самостоятельности. Такую позицию поддерживает и Н.В. Постовой.

М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе рассматривают муниципальное право как совокупность юридических норм, регулирующих комплексные по своему характеру отношения в сфере местного самоуправления, его систему, компетенцию, гарантии и ответственность, а также формы деятельности. Вместе с тем авторы не конкретизируют, в чем проявляется комплексность муниципальных отношений, и соответственно комплексность муниципального права. Подобное мнение высказывает и Е.С. Шугрина.

С.Д. Князев, Е.Н. Хрусталев, анализируя комплексный характер муниципального права, объясняют данный факт тем, что оно базируется на стыке ряда отраслей права: конституционного, административного, финансового и некоторых других. Для муниципального права не характерно доминирование в его структуре правовых норм одного отраслевого характера. Так, если избирательное право Российской Федерации объективно тяготеет к конституционному праву, таможенное и служебное — к административному, то муниципальное право вряд ли может быть однозначно отнесено к государственному, административному или финансовому праву. Российское муниципальное право, комплексно обеспечивая регламентацию отношений, составляющих одну из основ конституционного строя, в равной степени использует потенциал норм права различного отраслевого характера и не может быть отождествлено ни с одной российской отраслью права по причине преобладания в его составе государственно-правовых, административно-правовых или иных предписаний. В этом, по их мнению, и есть одна из особенностей природы муниципального права как комплексного юридического образования. Данная позиция сходна с первой, поскольку комплексность муниципального права обусловлена его взаимодействием с другими отраслями права. При этом комплексность самих отношений, входящих в предмет муниципально-правового регулирования, а также комплексность муниципально-правового режима специально не рассматриваются.

В.В. Пылин и П.П. Глущенко тоже упоминают о комплексности муниципального права, акцентируя внимание на том факте, что оно является вторичной, производной отраслью права, которая базируется на таких основных отраслях права, как конституционное, административное, гражданское.

В процессе осуществления местного самоуправления как самостоятельного уровня власти решается множество вопросов в различных сферах жизнедеятельности населения. Это то, что М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе характеризуют как комплексные отношения в структуре муниципального права. Данное обстоятельство, в свою очередь, обусловливает двойную «прописку» большинства норм муниципального права. С одной стороны, это нормы соответствующих отраслей права, т.е. конституционного, административного, гражданского, финансового и т.д., с другой — они являются и нормами муниципального права.

Необходимость использования норм из других отраслей связана с наличием широкого круга вопросов местного значения, решением которых и занимаются субъекты местного самоуправления. Например, согласно ст. 124 ГК РФ городские, сельские поселения и другие муниципальные образования участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Органы местного самоуправления, действующие от имени муниципального образования, вправе выступать заказчиком по строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, оказанию услуг на его территории. Соответственно нормы гражданского права, регулирующие гражданско-правовые отношения с участием публично-правовых образований в сфере местного самоуправления, будут равно и нормами муниципального права.

Муниципальное право использует ряд норм финансового права. Одним из институтов муниципального права является муниципальная собственность, в том числе местные финансы. Не все финансовые отношения составляют предмет финансового права, а только те, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Значительная часть финансовых отношений органов местного самоуправления и муниципальных образований входит в предмет финансового права, а потому правовые нормы, осуществляющие регламентацию таких отношений, будут одновременно нормами муниципального права.

Муниципальное право регламентирует свои собственные отношения: по созданию органов и моделей местного самоуправления, компетенции органов местного самоуправления, оформлению территорий и наименований муниципальных образований, изданию муниципальных правовых актов и некоторые другие. Они регулируются федеральными и региональными законами, уставами муниципальных образований. Муниципальные отношения, регулируемые исключительно муниципальным правом, — важнейший показатель комплексного характера муниципального права.

Комплексность муниципального права как отрасли российского права характеризуют уставы муниципальных образований, являющиеся актами учредительного характера, обладающими высшей юридической силой по отношению к другим муниципальным правовым актам. Именно уставные нормы являются исключительно муниципальными и не могут содержаться в нормативных актах других отраслей права. Устав муниципального образования включает обязательные положения, отнесенные к предмету уставного регулирования федеральными и региональными законами, и дополнительные положения, относящиеся к предмету самостоятельного уставного регулирования.

Комплексность муниципального права обеспечивает муниципальный режим. Особый режим муниципально-правового регулирования, по мнению Н.С. Бондаря, основан не на едином методе, а на особенностях сочетания различных способов правового воздействия на самоуправленческие (муниципальные) отношения. В юридическом режиме муниципального права преобладают дозволения и обязывания. Комплексность муниципально-правового режима проявляется в сочетании императивного и диспозитивного способов правового регулирования.

Специфической особенностью муниципального права как комплексной отрасли права является тот факт, что отраслевые правовые нормы реализуются на территории муниципальных образований. Кроме того, данные нормы применяются специальными субъектами, которые являются субъектами муниципального права. Среди субъектов муниципального права можно выделить статусные субъекты, деятельность которых регулируется преимущественно муниципальным правом. Таковыми, в частности, являются население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, сами муниципальные образования как субъекты права.

Деятельность субъектов муниципального права (как особых, статусных, так и иных, не являющихся исключительно субъектами муниципального права) осуществляется посредством сложного комплекса отношений. Для этих отношений характерны регулярность, возобновляемость и повторяемость, многоцелевой характер, специализация и интеграция. Общественные отношения, регулируемые муниципальным правом, составляют своеобразную систему, поскольку складываются в различных сферах и областях местной жизни: в сфере жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства и озеленения, транспортного обслуживания населения и т.д.

Местное самоуправление органично связано и тесно взаимодействует с техническими системами, функционирующими на уровне муниципальных образований (энергетика, связь, транспорт, теплоснабжение, водоснабжение и др.). Технические системы представляют собой сочетание технических средств из множества отдельных видов различного оборудования. Местное самоуправление как социальная система является совокупностью общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся на территории муниципальных образований в результате совместной деятельности субъектов местного самоуправления. Социальные и технические системы составляют целостный организм. Системный подход являются важнейшим, определяющим компонентом и техники, и управления. Основная цель системного подхода состоит в том, чтобы в опоре на современные технические средства рационализировать управление социальными процессами. Проблемы рационализации управления решаются на местном уровне органами местного самоуправления, населением муниципальных образований и другими субъектами муниципальных отношений. Тесная взаимосвязь местного самоуправления с техническими системами практически доказывает комплексность муниципального права.

Итак, выделение муниципального права в самостоятельное правовое образование — явление закономерное и обоснованное с учетом сложности и неоднородности самоуправленческих отношений, регулируемых данной отраслью.

Муниципальное право — самостоятельная отрасль права в силу того, что имеет свой предмет правового регулирования — муниципальные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. Кроме того, есть и дополнительные признаки: субъектный состав данной отрасли, своеобразный муниципально-правовой режим, наличие собственных правовых конструкций.

Муниципальное право — первичная, приоритетная по отношению к другим правовым образованиям отрасль права. Дискуссия по этой проблеме определяет возрастающую роль муниципального права как комплексного правового образования в системе российского права.

Муниципально-правовой режим

Специфика рассматриваемого режима предопределена рядом факторов, среди которых наиболее значимыми являются: сфера формирования режима — местное самоуправление; особый субъектный состав отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования; право муниципальной собственности — экономическая основа режима; оригинальное сочетание обязываний, дозволений и запретов в муниципальном праве; особенности правовой защиты муниципально-правового режима.

1. Местное самоуправление как сфера формирования муниципально-правового режима. Специфика муниципально-правового режима во многом предопределена государственно-правовой природой такого социально-политического института, как местное самоуправление. Так, в законодательстве развитых зарубежных стран муниципалитеты закреплены в качестве корпораций публичного и частного права, т.е. учреждений, обладающих правами публичного содержания (субъектов конституционных, административных финансовых и иных правоотношений) и правами юридического лица. В такой правоспособности муниципального образования и проявляется его государственно-правовая природа как организации публичной власти на местах и в то же время как юридического лица. Другими словами, местное самоуправление — это одновременно и публичная власть, и элемент гражданского общества.

Важной отличительной чертой отраслевого муниципально-правового режима, позволяющей выделять его в числе прочих отраслевых режимов, является комплексный характер — его формирование происходило на основе заимствования правовых режимов основных отраслей права: конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного и т.д.

Этот процесс был охарактеризован в науке как удвоение структуры права, которое полностью согласуется с общефилософскими представлениями о возможности объективирования того или иного явления в нескольких перекрещивающихся структурах. Здесь специфика отраслевого муниципально-правового режима заключается в согласовании различных правовых режимов в одной сфере — сфере местного самоуправления.

Формирование всех систем муниципального управления связано с двумя основными общественными проблемами: вертикальной органиными субъектами муниципально-правовых отношений являются население и органы местного самоуправления. Они обладают особым правовым статусом, которым обусловлено своеобразие муниципально-правового режима: некоторые из них могут быть участниками только муниципально-правовых отношений. Например, деятельность таких субъектов, как население муниципальных образований и других территорий, где осуществляется местное самоуправление, а также органов местного самоуправления, муниципальных образований, органов территориального общественного самоуправления и некоторых других может осуществляться только в пределах действия муниципально-правовых норм.

В рамках режима отрасли муниципального права существуют собственные, специфические режимы отдельных муниципально-правовых институтов (модели местного самоуправления, правовой режим муниципального образования, правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления и т.д.), которые, в свою очередь, имеют межотраслевой характер, т.е. экспортируются в другие отрасли права.

3. Муниципальная собственность как экономическая основа муниципально-правового режима. Муниципальная собственность играет важную роль в формировании муниципально-правового режима, поскольку обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ), а также самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч.1 ст.131 Конституции РФ).

Являясь экономической основой муниципально-правового режима, право муниципальной собственности — это еще и субъективное право местного населения, органов местного самоуправления владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом. Будучи институтом публичной власти, субъекты муниципального права вступают в гражданско-правовые отношения и при этом не теряют своих властных функций, вследствие чего предмет правового регулирования отрасли муниципального права носит публично-частный характер, так как включает в себя и публично-правовые, и частноправовые отношения, что предполагает специфическое сочетание способов правового регулирования, характерное только для муниципально-правового отраслевого режима.

4. Оригинальное сочетание обязываний, дозволений и запретов в муниципальном праве. Прежде всего необходимо отметить, что структура муниципально-правового режима (как и любого другого юридического режима отрасли) является иерархической, т.е. многоуровневой, поскольку одним из ее компонентов является метод правового регулирования.

В общей теории права выделяют три способа правового регулирования:

  • позитивное обязывание (предписание) — возложение на лицо обязанности к активному поведению, т.е. обязанности совершения определенных действий;
  • дозволение — предоставление лицу права на свое, собственное активное поведение, совершение тех или иных действий;
  • запрет — возложение на лицо обязанности воздерживаться от определенного поведения, от совершения тех или иных действий.

В режиме муниципального права как комплексной отрасли преобладают дозволение и обязывание, тогда как последний из трех перечисленных способов правового регулирования — запрет — используется значительно реже. Это два основных способа регулирования общественных отношений, которые применяются во всех отраслях права. Муниципальное право в этом смысле не исключение.

Специфика муниципально-правового регулирования обусловлена тем, что муниципальное право является комплексной отраслью, в которой сосуществуют частноправовые и публично-правовые институты. Поэтому метод муниципального права носит комплексный характер, в нем сочетается императивное и диспозитивное регулирование. Для регулирования частноправовых отношений в сфере местного самоуправления (например, при сдаче в аренду недвижимости, находящейся в собственности муниципального образования) применяется дозволение, тогда как основным способом регулирования публично-правовых отношений является обязывание, т.е. императивный метод. В предмете муниципального права публичные отношения преобладают. Следовательно, комплексный метод муниципального права основан на сочетании двух способов правового регулирования — обязывания и дозволения, причем с преобладанием первого и при активном использовании второго.

5. Особенности правовой защиты муниципально-правового режима. Важным структурным элементом отраслевого муниципально-правового режима можно считать систему его правовой защиты, гарантий, обеспечивающих его существование и эффективное функционирование. Такого рода гарантии местного самоуправления и собственно муниципально-правового режима установлены:

  • в Конституции РФ (запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами; право на судебную защиту и право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти);
  • в федеральном законодательстве (обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления; обязательность рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления и др.);
  • в законодательстве субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, местных референдумах, выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, собраниях и сходах граждан, формировании муниципальной собственности, а также об административной ответственности за правонарушения при осуществлении местного самоуправления (например, в Ставропольском крае, Владимирской и Ярославской областях вопросы административной ответственности за правонарушения при осуществлении местного самоуправления регулируются специальными законами);
  • в уставах муниципальных образований и иных нормативно-правовых актах органов местного самоуправления.

Особое место в системе способов правовой защиты муниципально-правового режима занимает судебная защита, которая в наиболее полной мере способна обеспечить его существование и функционирование в заданных параметрах.

Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов должностных лиц и органов государственной власти, должностных лиц и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, а также общественных объединений. Принцип судебной защиты закреплен в Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.

Немаловажную роль в формировании муниципально-правового режима, помимо так называемых специальных, или собственно юридических гарантий, играют социально-политические, экономические и духовные гарантии, от которых во многом зависит эффективность правовых способов защиты местного самоуправления. К их числу следует отнести прежде всего существующую в стране систему культурных и идеологических ценностей, общий уровень общественного сознания, в частности правосознания, политическую и правовую культуру, а также общий уровень развития экономической и политической систем российского общества.

Предмет муниципального права

Предметная определенность — ключевое условие формирования и развития муниципального права. Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления. В муниципально-правовой науке можно выделить три основных подхода к определению понятия и содержания предмета муниципального права, каждый из которых имеет важное теоретическое, познавательное и практическое значение.

Сторонники первого подхода — С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев, Е.С. Шугрина — под предметом муниципального права понимают общественные отношения, возникающие в процессе реализации населением своего права на местное самоуправление. Конституция РФ определила, что граждане РФ осуществляют местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 130 и 131). В рамках данного подхода к пониманию предмета муниципального права находятся также позиции, выраженные А.И. Коваленко, Н.Л. Пешиным, Т.М. Бялкиной и М.В. Карасевой, которые под предметом муниципального права понимают общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. По сути, это лишь незначительная конкретизация приведенного выше определения, поскольку осуществление права на местное самоуправление проявляется как в организационном его оформлении, так и в непосредственном осуществлении.

Сторонники второго подхода — А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин — под предметом муниципального права понимают местное самоуправление как комплекс общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Предмет муниципального права они видят в специфическом комплексе общественных отношений, которые объединяют понятием «местное самоуправление». Местное самоуправление как право граждан на его осуществление, основа конституционного строя и форма народовластия не может одновременно выступать предметом правового регулирования исключительно муниципального права. Это особая сфера жизни общества, которая определяет специфику общего предмета муниципального права. Собственный же предмет муниципального права — это так называемое муниципальное строительство или муниципальное устройство, которые задают своеобразие предмета муниципального регулирования в целом. При определении общего предмета муниципального права О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев своеобразие системы отношений связывают с особой сферой общества — сферой местного самоуправления. И.В. Выдрин рассматривает предмет муниципального права как комплекс общественных отношений властно-управленческого, организационного и финансово-экономического свойства, складывающихся в местном самоуправлении.

Третий подход предложил В.А. Пертцик. По его мнению, предмет муниципального права имеет сложный состав и включает ряд элементов: а) правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе работы муниципальных органов; б) правовые нормы и организационные обычаи (правила), регулирующие деятельность органов представительства и управления; в) права и обязанности муниципальных органов при условии четкого разделения их компетенции и обособленности относительно органов государственной власти; г) бюджетное устройство и бюджетный процесс муниципальной единицы; д) практику функционирования муниципальных органов.

При таком подходе помимо общественных отношений в предмет правового регулирования включаются материальные и юридические источники муниципального права (нормы и обычаи, практика функционирования муниципальных органов), права и обязанности (элементы муниципальных правоотношений), бюджетное устройство и бюджетный процесс муниципального образования.

Это весьма интересный подход, но с ним сложно согласиться. Во-первых, нормы и обычаи призваны регулировать те общественникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с непрерывной деятельностью органов государственной власти.

Основанием для выделения данных групп общественных отношений служит их содержание. При этом последняя группа общественных отношений, связанная с реализацией права на судебную защиту, призвана обеспечивать осуществление предыдущих групп общественных отношений.

О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев подразделяют общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, в зависимости от формы осуществления местного самоуправления: а) возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли (в данную группу входят отношения, возникающие в связи с проведением местного референдума, схода граждан, муниципальных выборов и других форм непосредственной демократии); б) связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение других вопросов местного значения, включая и вопросы организации работы муниципальной службы; в) возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Подобную классификацию предлагают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, добавляя при этом общественные отношения, связанные с функционированием различных отраслей местного хозяйства — через определение компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества. Данный подход к структуре предмета муниципального права также обоснован.

Вместе с тем в приведенной классификации не выдерживается классификационное основание. Так, последние две группы отношений (связанные с осуществлением государственных полномочий и с функционированием различных отраслей местного хозяйства) скорее характеризуют структуру деятельности органов местного самоуправления, не выступая самостоятельными формами осуществления местного самоуправления.

К выделенным О.Е. Кутафиным, В.И. Фадеевым в структуре предмета муниципального права общественным отношениям Н.В. Постовой добавляет следующие группы: а) отношения, возникающие в связи с наличием финансово-экономической основы местного самоуправления; б) отношения, возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления; в) отношения по гарантиям местного самоуправления; г) отношения ответственности в системе местного самоуправления; д) отношения муниципальной службы в системе местного самоуправления; е) взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. В данном случае основаниями классификации выступают институты муниципального права.

А.И. Коваленко классифицирует общественные отношения, составляющие предмет муниципального права на следующие группы: а) отношения, возникающие в процессе формирования местного самоуправления и его органов; б) отношения, связанные с рамками деятельности и предметами ведения местного самоуправления и его органов; в) отношения, возникающие в процессе государственной поддержки местного самоуправления; г) отношения, специфицирующие деятельность органов местного самоуправления в результате наделения их определенными государственными полномочиями федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации; д) отношения, связанные с судебной защитой прав органов местного самоуправления и гарантиями местного самоуправления; е) отношения, обусловленные ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Данное структурирование также осуществлено в зависимости от построения муниципально-правовых институтов.

Признавая позитивным институциональный подход как критерий классификации, необходимо отметить следующее. Институт права (как совокупность правовых норм) является элементом системы права, но не структуры предмета правового регулирования (состоящем из общественных отношений). Для определения структуры предмета муниципального права не может применяться институциональный подход. В противном случае будет происходить подмена одного правового явления другим. На наш взгляд, такая группировка общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением местного самоуправления, не может рассматриваться для структурирования предмета муниципального права.

Н.С. Бондарь приводит другую, не менее значимую в теоретическом плане классификацию общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, исходя из их материального содержания: а) отношения, определяющие систему самоорганизации населения, включая функционирование институтов непосредственной демократии по месту жительства для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения; б) отношения, характеризующие закономерности социально-политической организации муниципальной власти, ее выборность, независимость и организационную обособленность по отношению к государственной власти, формы осуществления, основные начала взаимоотношений муниципальной власти с гражданами, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями. В своей основе это организационно-управленческие муниципальные отношения; в) имущественные муниципальные отношения, характеризующие экономическое содержание местного самоуправления, закономерности его экономической организации. Основу муниципально-правовых имущественных отношений составляет муниципальная собственность как система отношений, складывающихся в результате владения, пользования и распоряжения муниципальным образованием экономическими и финансовыми объектами местного самоуправления; г) отношения, связанные с формированием и распределением бюджетных и внебюджетных средств местного самоуправления, которые должны развиваться в рамках муниципальных образований на основе самостоятельности, под ответственность самих местных сообществ за формирование и распоряжение местными бюджетными и внебюджетными средствами; д) личные неимущественные отношения, определяющие положение человека в системе местного самоуправления как субъекта нематериальных благ. Последние во многом совпадают с перечнем тех нематериальных благ, которые указаны в ст. 150 ГК РФ как объекты гражданско-правовой защиты. Это вполне обоснованно и может быть объяснено сущностными особенностями соответствующих отношений как самоуправленческих, основанных на единстве власти и свободы.

В данном случае Н.С. Бондарь исходит из детального рассмотрения общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, и разбивает их на более частные. Так, отношения, определяющие систему самоорганизации населения, и организационно-управленческие муниципальные отношения по своей сути связаны с организацией местного самоуправления. А отношения имущественные, а также те, что, связаны с формированием и распределением бюджетных и внебюджетных средств местного самоуправления, характеризуют муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципального образования.

Особую позицию в понимании структуры предмета муниципального права занимает Е.С. Шугрина, выделяя следующие отношения: а) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии); б) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления; в) связанные с разделением полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления; г) возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированием и исполнением местного бюджета, установлением и взиманием местных налогов и сборов, иные отношения в сферах управленческой и контрольной деятельности; е) по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обратных обязательств; ж) связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (например, органов территориального общественного самоуправления)1.

Такая позиция вызывает сомнения. Во-первых, некоторые отношения дублируют друг друга: отношения, возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления, а также отношения по поводу разделения полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления связаны с организацией местного самоуправления. Во-вторых, здесь две классификации сводятся вместе: по принадлежности к определенному элементу системы местного самоуправления и по содержанию.

Муниципальное право регулирует систему отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. При исследовании структуры предмета муниципального права необходимо уделить внимание особым ее элементам, которыми выступают элементы системы управления: интересы субъектов муниципального права, публичная власть; управленческие средства, используемые системой местного самоуправления для решения вопросов местного значения; население.

В обществе существуют различные интересы и потребности. В области местного самоуправления интересы его субъектов нашли отражение в перечне вопросов местного значения. Удовлетворение текущих потребностей жителей, эффективное и комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования составляют главные, основные цели местного самоуправления. Кроме того, характер интересов определяет и средства их удовлетворения, средства достижения целей. Так, для удовлетворения потребности населения в транспортном обслуживании органами местного самоуправления организуется система муниципального транспорта. Если потребность в оказании транспортных услуг увеличивается (либо уменьшается), то соответственно должна изменяться и транспортная схема муниципального образования (путем введения новых маршрутов, дополнительных видов транспортных средств и т.д.).

Публичная власть на местном уровне проявляется в двух аспектах. Во-первых, власть, возникающая в связи с непосредственным осуществлением полномочий, принадлежащим самому муниципальному образованию, его населению и органам местного самоуправления. Местное самоуправление — это прежде всего властное управление, воздействие, имеющее в основе правовую обусловленность (легитимность). Во-вторых, в системе местного самоуправления действуют и органы государственной власти, которые также являются субъектами местного самоуправления. Для органов власти характерно наличие полномочий властного характера, обязательность принимаемых решений на соответствующей территории. Власть государственная и власть муниципальная являются формами осуществления единой публичной власти.

Что касается управленческих средств, применяемых в системе местного самоуправления, то необходимо выделить собственно средства муниципального образования, к которым Конституция РФ и Закон от 6 октября 2003 г. относят муниципальную собственность и местные финансы, и материальные и финансовые средства, предоставляемые муниципальным образованиям в связи с передачей им отдельных государственных полномочий.

Таким образом, структура предмета муниципального права представляет собой достаточно сложное правовое явление. Ее построение предопределяется особым, комплексным характером отрасли муниципального права, особой сферой управления — местным самоуправлением, сочетанием различных форм осуществления публичной власти (прямой, представительной, исполнительной).

Поскольку предмет муниципального права составляют общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением местного самоуправления (муниципальные отношения), то и структура предмета муниципального права должна рассматриваться как классификация этих отношений по различным критериям.

Отношения, составляющие предмет муниципального права, в зависимости от форм осуществления местного самоуправления дифференцируются на следующие группы.

1. Отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли через использование всех форм прямой демократии, предусмотренных законодательством в области местного самоуправления. Первостепенное значение этой группы отношений связано с тем, что в них реализуется один из основополагающих принципов муниципального права — соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения.

2. Отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления, а также иных субъектов муниципального права в различных сферах местной жизни. В особую группу они выделяются потому, что в качестве одной из сторон в них выступают органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, депутаты представительного органа местного самоуправления, наделенные властными полномочиями по решению вопросов местного значения. В свою очередь, они подразделяются на отношения по решению субъектами местного самоуправления вопросов, отнесенных к сфере ведения местного самоуправления, и отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе исполнения нормативно-правовых актов органов государственной власти РФ и субъектов РФ.

В зависимости от содержания в структуру предмета муниципального права включаются следующие группы отношений.

1. Отношения, связанные с организацией местного самоуправления. Особенность их заключается в том, что они возникают в связи с решением вопросов организационного оформления местного самоуправления, необходимого для надлежащего функционирования местного самоуправления на территории того или иного муниципального образования.

2. Отношения по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципального образования. Они складываются в различных сферах: в области местного хозяйства и благоустройства, в области социально-культурного развития, в административно-политической сфере и т.д.

Структуру предмета муниципального права можно рассматривать через систему местного самоуправления, которая состоит из следующих элементов:

  • непосредственное осуществление местного самоуправления населением;
  • выборные и иные органы местного самоуправления;
  • иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (прежде всего территориальное общественное самоуправление);
  • ассоциации и союзы муниципальных образований.

Соответственно, предмет муниципального права включает следующие группы отношений:

  1. возникающие при непосредственном осуществлении населением местного самоуправления (путем референдума, сходов, муниципальных выборов, обращений в органы местного самоуправления и других форм);
  2. складывающиеся в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
  3. возникающие при реализации гражданами своего права на местное самоуправление через иные формы участия в решении вопросов местного значения (территориальное общественное самоуправление);
  4. возникающие в результате деятельности объединений муниципальных образований — ассоциаций и союзов, которые создаются в целях координации деятельности, более эффективного осуществления прав и интересов муниципальных образований.

Итак, предмет муниципального права можно дифференцировать по основаниям, характеризующим местное самоуправление как многообразное и разностороннее явление социальной действительности, в котором исчерпывающе проявляются такие общетеоретические признаки предмета правового регулирования, как единство, универсальность и структурированность.

Предмет муниципального права един, потому что местное самоуправление исходя из сущностных начал социальной деятельности вбирает в себя разнородный поведенческий материал как единая сфера общественной жизни государства. Он универсален, потому что в местном самоуправлении естественным образом сосуществуют социальные и технические системы, образующие особые деятельностные структуры в низовых территориальных сообществах. Предмет муниципального права структурирован на великое множество общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере местного самоуправления.

Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений

Специфические черты метода муниципально-правового регулирования предопределены рядом факторов, к числу которых относятся: относительная новизна данной отрасли в системе российского права; специфика предмета муниципально-правового регулирования; комплексность муниципального права; трехуровневый характер муниципально-правового регулирования.

С учетом перечисленных выше факторов можно выделить следующие особенности метода муниципально-правового регулирования:

1. Специфика сочетания дозволений, позитивных обязываний и запретов, которая выражается в преобладании позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений. Большая часть позитивных обязываний, содержащихся в нормах муниципального права, применяется при регулировании общественных отношений, связанных с организацией и деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, с одной стороны, действующим законодательством устанавливается обязательность решений органов и должностных лиц местного самоуправления. С другой — на них возлагаются обязанности совершения различных действий для достижения каких-либо конкретных целей.

Например, согласно ст. 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ органы и (или) должностные лица местного самоуправления обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия муниципального правового акта, если его принятие необходимо для реализации этого решения. Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Примером использования запретов в муниципально-правовом регулировании могут служить нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ , согласно которому не допускается: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами кроме федеральных законов или законов субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 19); установление дополнительных требований к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления (ч. 10 ст. 27 ) и др.

Дозволения в муниципальном праве применяются прежде всего при регулировании общественных отношений в хозяйственной деятельности муниципального образования, в частности в связи с реализацией органами местного самоуправления прав собственника в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности. Дозволения также широко используются при правовом регулировании деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в части установления их полномочий, т.е. при регулировании тех общественных отношений, которые возникают в публично-правовой сфере.

2. Специфическое сочетание федерального, регионального и локально-территориального (местного) регулирования отношений, возникающих в сфере местного самоуправления. Рассматриваемое сочетание уровней правового регулирования — многоаспектное явление, которое представляет собой:

  • одну из основных черт метода муниципально-правового регулирования;
  • разграничение правотворческой компетенции в сфере местного самоуправления;
  • отражение в отрасли муниципального права принципа федерализма;
  • особенность системы источников муниципального права.

Как особенность метода муниципально-правового регулирования оно выражается прежде всего в том, что на федеральном уровне должны устанавливаться только основные начала организации и деятельности местного самоуправления в России. Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено лишь установление общих принципов организации системы местного самоуправления.

Именно федеральным законодательством определяются основные параметры развития местного самоуправления как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее субъектах. Вместе с тем согласно Конституции РФ основная нагрузка в сфере муниципально-правового регулирования смещена с федерального уровня на региональный и муниципальный.

3. Динамизм и изменчивость проявлений метода муниципально-правового регулирования общественных отношений, которые выражаются в нестабильности параметров муниципально-правового регулирования. Например, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. соотношение уровней муниципально-правового регулирования было существенно изменено в сторону увеличения нагрузки на федеральном уровне за счет ограничения регионального.

Структура метода муниципально-правового регулирования представлена следующими элементами:

  • правовой статус субъектов муниципально-правовых отношений;
  • система юридических фактов, необходимых для возникновения, изменения и прекращения муниципальных правоотношений;
  • порядок определения прав и обязанностей участников муниципально-правовоых отношений;
  • система юридических санкций в муниципально-правовом регулировании.

Специфика метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в каждом из элементов, образующих его структуру.

Например, с точки зрения правового статуса субъектов отрасли муниципального права своеобразие метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в том, что правовое положение субъектов муниципально-правовых отношений основывается как на субординации и прямом подчинении, так и на координации и юридическом равенстве сторон.

В сфере местного самоуправления преобладают ситуации, когда субъект, принимающий решение, не связан согласием стороны, которой это решение адресовано. Например, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ч. 7 ст. 22) решения, принятые на местном референдуме, подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования.

Названный закон также предусматривает возможность осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными и региональными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. Так, органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий подотчетны органам государственной власти. Порядок отчетности устанавливается соответственно федеральным законом или законом субъекта Федерации, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Кроме того, органам государственной власти предоставлено право контролировать осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Вместе с тем правовое регулирование многих муниципально-правовых отношений основано на координации и равноправии сторон. Равенство субъектов характерно для тех муниципально-правовых отношений, которые возникают на основе договора, причем не только в частноправовой сфере (между органами местного самоуправления и другими хозяйствующими субъектами). Так, органы местного самоуправления могут заключать между собой договоры и соглашения в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения (ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а также при передаче части своих полномочий в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 15 указанного Закона.

Муниципально-правовые отношения

Муниципально-правовые отношения — урегулированные нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления. Будучи главным элементом механизма правового регулирования в сфере местного самоуправления, они выполняют три основные функции:

  1. фиксируют круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм;
  2. закрепляют конкретное поведение участников этих отношений;
  3. являются условием для возможного приведения в действие специальных юридических средств обеспечения субъективных прав и юридических обязанностей в области местного самоуправления. Муниципально-правовые отношения являются универсальным средством обеспечения устойчивой связи муниципального законодательства с практикой осуществления местного самоуправления, служат средством перевода муниципально-правовых норм в плоскость реальных социальных процессов, представляют собой юридическую связь между участниками общественных отношений, характер и пределы которой определены нормами муниципального права, они являются волевыми отношениями, зависят от воли и сознания людей, а также обеспечиваются и охраняются государством.

Исходя из этого значение муниципально-правовых отношений как главного средства, обеспечивающего функционирование норм муниципального права, является всеобщим. Реализация муниципального законодательства невозможна вне правоотношений.

Муниципально-правовым отношениям свойственны все признаки, которые присущи правоотношениям в целом.

1. Муниципально-правовое отношение — это связь между лицами, возникающая на основе норм права. Нормы муниципального права предусматривают условия возникновения, изменения, прекращения муниципально-правовых отношений, права и обязанности участников конкретных правоотношений, а также ответственность за нарушение этих норм.

2. Содержанием муниципально-правового отношения являются субъективные юридические права и обязанности. Юридические нормы предоставляют одному лицу право, на другое возлагают обязанность, а право и обязанность (и в этом суть правоотношений) едины.

3. Муниципально-правовые отношения обеспечиваются принудительной силой государства. Государство поддерживает, гарантирует действие носителя субъективного права, обеспечивает исполнение обязанностей. Местное самоуправление гарантируется государством, поэтому запрещается ограничение прав субъектов муниципально-правовых отношений, установленных Конституцией и федеральными законами.

4. Муниципально-правовое отношение имеет индивидуализированный, определенный характер. Правоотношение прежде всего индивидуализируется по своим субъектам. Основной субъект муниципально-правовых отношений — население соответствующей территории, которое является носителем определенных субъективных прав и обязанностей, например, обязанности исполнять соответствующие федеральному законодательству муниципальные правовые акты.

Муниципально-правовые отношения имеют присущие только им отличительные признаки, которые свидетельствуют об их качественной обособленности и позволяют рассматривать эти отношения как самостоятельный вид правоотношений. Эти особенности обусловлены той сферой, в которой возникают, изменяются и прекращаются правоотношения. Характер и сущность муниципально-правовых отношений обусловлены в первую очередь их социальной природой, местом и ролью в системе общественных отношений. Особая сфера существования муниципально-правовых отношений — местное самоуправление — определяет следующие отличительные признаки этих отношений.

1. Муниципально-правовые отношения имеют четко выраженный локально-территориальный характер. Они возникают, развиваются и прекращаются на местном (муниципальном) уровне, на тех территориях, где осуществляется местное самоуправление. Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Осуществление местного самоуправления закон связывает не с административно-территориальными единицами, как было в прежнем законодательстве, а с муниципальными образованиями (что не исключает осуществления местного самоуправления в границах административно-территориальных единиц).

2. Особенностью муниципально-правовых отношений является основной субъект реализации права на местное самоуправление. Это либо население муниципального образования, которое непосредственно — путем прямого волеизъявления — решает вопросы местного значения, либо органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению этих вопросов.

Специфическими субъектами муниципально-правовых отношений являются муниципальные образования, органы территориального общественного самоуправления, депутаты представительных органов местного самоуправления, глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие, ассоциации и союзы муниципальных образований и органов местного самоуправления, собрания (сходы) граждан. Кроме того, субъектами муниципально-правовых отношений выступают граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства, юридические лица (в том числе муниципальные предприятия и учреждения), общественные объединения (в том числе политические партии), органы государственной власти РФ и субъектов РФ (в том числе судебные, государственные органы), а также государство — субъекты РФ и Российская Федерация в целом.

3. Муниципально-правовые отношения, как правило, имеют комплексный характер. Местное самоуправление — комплексное правовое явление, и его задачи и функции реализуются во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социальной, культурной, жилищной, в области строительства, транспорта, охраны общественного порядка, коммунального хозяйства и др. Комплексность муниципально-правовых отношений объясняется и своеобразием муниципально-правовых норм, которые одновременно являются и нормами других отраслей права. Общность данных правоотношений определяется природой местного самоуправления. Предназначение местного самоуправления проявляется в самостоятельном решении вопросов местного значения. Через муниципально-правовые отношения главным образом и реализуются следующие основные функции местного самоуправления:

  • обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
  • управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
  • обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
  • удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
  • обеспечение общественного порядка; защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Можно сказать, что муниципально-правовые отношения складываются в областях, составляющих основные элементы государства, которыми являются население, территория и власть. По своему содержанию и характеру муниципально-правовые отношения могут быть организационными, управленческими, имущественными, финансовыми и т.д. Но все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общественных отношений общий признак: они возникают при решении населением муниципального образования вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.

Особенность муниципально-правовых отношений проявляется и в своеобразии их структурной организации. Состав муниципально-правовых отношений, как и других правоотношений, образуют объекты правоотношений, субъекты правоотношений, содержание правоотношений. Специфика муниципально-правовых отношений выражается в содержании каждого из этих элементов.

Объекты муниципально-правовых отношений можно определить как предметы и явления окружающего мира, с которыми нормы муниципального права связывают поведение участников правоотношений.

Наиболее полное представление о составе объектов муниципально-правовых отношений можно получить при их классификации, которую можно провести в зависимости от характера правоотношений, т.е. от того, в какой сфере они складываются:

  • в административно-политической сфере — муниципальная власть, устав муниципального образования, проекты муниципальных правовых актов, неприкосновенность депутатов представительных органов, депутатские запросы и вопросы, депутатские проверки и их результаты (заключения), соглашения и договоры между органами государственной власти и органами местного самоуправления, периодические отчеты главы муниципального образования перед представительным органом местного самоуправления, территория и границы муниципального образования, символика муниципального образования и другие объекты властных правоотношений;
  • в имущественной, гражданско-правовой области — муниципальная собственность (в том числе жилой и нежилой фонд, муниципальные земли, транспорт, предприятия), муниципальные ценные бумаги, отдельные услуги, в том числе жилищно-коммунальные, транспортные и др.;
  • в финансовой сфере — местные налоги и сборы, местные бюджеты и их проекты, планы социально-экономического развития муниципальных образований, финансовый контроль представительного органа и местных контрольных органов за деятельностью органов и лиц, исполняющих местный бюджет.

    Субъекты муниципально-правовых отношений имеют особый статус, который определяется их положением в системе управления обществом, их правами и обязанностями, отвечающими социальной роли этих лиц в механизме осуществления народовластия на местном уровне. Можно выделить следующие особенности субъектов муниципально-правовых отношений.

    1. Некоторые из них могут быть участниками только муниципально-правовых отношений, выступать в качестве носителей прав и обязанностей, предусмотренных исключительно в муниципально-правовых предписаниях. Вне пределов действия муниципально-правовых норм немыслима правосубъектность муниципальных образований, населения муниципальных образований и других территорий, где осуществляется местное самоуправление, органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления и др. Деятельность этих субъектов осуществляется в рамках муниципально-правовых отношений. Спецификой в муниципально-правовых отношениях обладают и субъекты, деятельность которых не ограничена муниципально-правовой регламентацией (граждане, органы государственной власти, общественные объединения и др.).

    2. Все субъекты муниципально-правовых отношений участвуют в процессе осуществления местного самоуправления, в решении вопросов местного значения либо осуществляют непосредственно связанную с этим деятельность.

    3. Большинства субъектов муниципально-правовых отношений могут принимать решения властного характера. Властными полномочиями наделены и население, и отдельные граждане, так как они являются носителями народного суверенитета (ст. 3 Конституции РФ), органы и должностные лица местного самоуправления, депутаты, собрания (сходы) граждан и другие. Разумеется, юридическая значимость и сила действий и решений субъектов муниципального права различны.

    Все субъекты муниципально-правовых отношений по публично-территориальному признаку подразделяются следующим образом:

    • индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, депутаты представительных органов местного самоуправления, глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие);
    • коллективные (население муниципального образования, органы местного самоуправления, юридические лица, в том числе муниципальные предприятия и учреждения, общественные объединения, в том числе политические партии, ассоциации и союзы муниципальных образований и органов местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления и их объединения, собрания (сходы) граждан, органы государственной власти РФ и субъектов РФ, в том числе судебные, государственные органы);
    • публично-территориальные образования (муниципальные образования, государство — субъекты РФ и Российская Федерация в целом).

    Особая классификация субъектов муниципально-правовых отношений предложена О.Е. Кутафиным, В.И. Фадеевым: а) особый субъект — муниципальное образование; б) субъекты, наделенные правом принимать решения по вопросам местного значения; в) субъекты, которые содействуют осуществлению местного самоуправления. Такой подход также заслуживает внимания, поскольку адекватно и полно отражает круг субъектов муниципально-правовых отношений.

    Содержание муниципально-правовых отношений имеет сложную структуру. В теории права выделяют материальное и юридическое содержание правоотношения.

    Материальное содержание муниципально-правового отношения непосредственно индивидуализирует его среди иных правоотношений и выражается в фактическом поведении субъектов этого отношения в пределах предоставленных им субъективных прав и юридических обязанностей. Оно связывает муниципально-правовое отношение с социальными, экономическими, политическими процессами, фактически протекающими на местном уровне, с реальными отношениями по осуществлению самоуправления на местах.

    Юридическое содержание муниципально-правовых отношений является средством обеспечения соответствия материального содержания этих отношений требованиям муниципального законодательства, обслуживает механизм сцепления юридических и фактических отношений в области местного самоуправления. Оно унифицировано, не зависит от его участников, а материальное содержание в каждом конкретном случае значительно отличается своим социальным наполнением и по характеру, и по структуре поведения субъектов.

    В муниципально-правовых отношениях по утверждению местного бюджета юридическим содержанием являются: право представительного органа местного самоуправления требовать от исполнительного органа представления в установленный срок проекта бюджета, сопутствующих документов (финансовых заключений, планов, прогнозов и т.д.), право отклонить представленный проект и др., обязанность рассмотреть представленный проект бюджета в установленный срок, рассмотреть его в постоянных комиссиях представительного органа, после всех необходимых процедур утвердить бюджет муниципального образования на очередной финансовый год и т.д. Материальным содержанием будут конкретные действия представительного органа местного самоуправления по принятию бюджета. В одном муниципальном образовании может быть создана рабочая группа по рассмотрению проекта бюджета, действующая наряду с постоянными комиссиями, в другом на рассмотрение проекта бюджета могут приглашаться отдельные должностные лица, общественные организации, граждане, предприятия. Материальное содержание данного правоотношения в каждой конкретной ситуации с конкретными субъектами будет различным. Следует отметить, что все действия участников правоотношения осуществляются исключительно в рамках прав и обязанностей, установленных законодательством.

    Юридическое содержание муниципально-правовых отношений связано с законодательным оформлением правомочий их субъектов, с государственной волей, выраженной в муниципально-правовых нормах, а лишь затем — с субъективной волей участников отношений. Притязания субъектов муниципально-правовых отношений возможны только в пределах меры поведения, установленной законодательством. Противоречие между муниципально-правовыми нормами и фактическими муниципально-правовыми отношениями (фактическим содержанием правоотношений) должно разрешаться в пользу норм.

    В муниципально-правовых отношениях субъективное право как элемент юридического содержания представляет собой гарантируемые муниципальным законодательством вид и меру возможного или дозволенного поведения лица, а юридическая обязанность выступает как установленные муниципально-правовыми нормами вид и мера должного или требуемого поведения. В основе субъективного права лежит юридически обеспеченная возможность, а в основе обязанности — юридически закрепленная необходимость. Предоставленная управомоченному лицу мера дозволенного поведения в рамках муниципально-правовых отношений обеспечивается государством путем создания необходимых условий (установление соответствующих процедур, выделение материальных и финансовых ресурсов, возложение на других лиц юридических обязанностей, установление ответственности за их ненадлежащее исполнение и др.).

    Субъективное право состоит из четырех элементов: а) право на собственные действия, т.е. возможность положительного поведения самого управомоченного (например, право граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения органам и должностным лицам местного самоуправления); б) право на чужие действия, т.е. возможность требовать соответствующего поведения от правообязанного лица (право гражданина получить ответ на свое обращение в течение месяца); в) притязание, т.е. возможность прибегнуть к государственному принуждению в случае неисполнения противостоящей стороной своей обязанности (федеральным законом, законом субъекта РФ может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка рассмотрения обращений граждан); г) возможность пользоваться на основе данного права определенным социальным благом (возможность в результате ответа на обращение воспользоваться льготой, субсидией, совершить определенные действия и т.д.)1.

    Характерной чертой субъективного права является то, что оно обеспечивается не только законом, государством, но и обязанностями других лиц, выступающих субъектами муниципального права.

    Обязанности участников муниципально-правовых отношений связаны с правами субъектов этих отношений. Структура юридической обязанности соответствует структуре субъективного права (только с противоположным содержанием): а) необходимость совершить определенные действия либо воздержаться от них (в приведенном ранее примере: обязанность органа местного самоуправления принимать поступающие в его адрес индивидуальные и коллективные обращения граждан); б) необходимость для обязанного лица отреагировать на обращенные к нему законные требования управомоченного (обязанность органа местного самоуправления рассмотреть конкретное обращение в месячный срок и ответить на него); в) необходимость нести ответственность за неисполнение этих требований (за нарушение установленного порядка рассмотрения виновные лица несут ответственность — дисциплинарную, административную); г) необходимость не препятствовать лицу, пользоваться тем благом, в отношении которого оно имеет право (если гражданин имеет право на какие-либо блага, на совершение каких-либо действий, орган местного самоуправления обязан не препятствовать этому)2.

    В отличие от управомоченного субъекта обязанное лицо не преследует собственные цели при осуществлении различных действий в рамках муниципально-правового отношения, а действует в интересах носителя субъективного права. Обязанности соответствующих субъектов приобретают статус своеобразных гарантий субъективных прав. Такое значение имеют прежде всего обязанности органов местного самоуправления и других субъектов муниципально-правовых отношений при реализации прав граждан на местное самоуправление.

    В большинстве муниципально-правовых отношений каждый из участников одновременно обладает субъективными правами и несет юридические обязанности, т.е. стороны правоотношения взаимно управомочены и правообязаны. Такое положение следует из характера муниципально-правовых норм.

    Обязанности участников муниципально-правовых отношений неоднородны. Одни из них носят всеобщий характер и в равной мере распространяются на всех субъектов муниципально-правовых отношений (обязанность не ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы, регулирующие муниципально-правовые отношения). Другие обязанности (их большинство) свойственны определенному виду субъектов муниципально-правовых отношений и имеют конкретных адресатов (обязанность органов местного самоуправления рассмотреть проекты правовых актов, внесенных в порядке правотворческой инициативы, обязанность органов государственной власти при передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий одновременно передавать и необходимые материальные и финансовые средства для осуществления этих полномочий и т.д.).

    Субъективные права и юридические обязанности конкретных субъектов могут совпадать. Например, только представительный орган местного самоуправления имеет право устанавливать местные налоги и сборы, но в то же время он обязан устанавливать местные налоги и сборы, поскольку эти действия относятся к исключительным полномочиям представительного органа и никакой иной субъект муниципально-правовых отношений не имеет ни права, ни обязанности осуществлять эту деятельность.

    Субъективные права и юридические обязанности как содержание муниципально-правовых отношений являются равными и взаимозависимыми категориями, которые в рамках конкретных правовых отношений неразрывно связаны.

    Муниципально-правовые конструкции

    Под муниципально-правовыми конструкциями понимаются самоуправленческие модели, построенные из муниципально-правовых норм. Наиболее значимыми конструкциями муниципального права являются следующие: местное самоуправление, муниципальное образование, поселение, муниципальный район, городской округ, население муниципального образования, вопросы местного значения, модели местного самоуправления, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, муниципальный правовой акт и другие.

    Муниципально-правовые конструкции характеризуются признаками, которые проявляются в их активной, целенаправленной роли при решении конкретных правовых ситуаций, а также в преемственности, полноте, последовательности, простоте, стабильности.

    1. Активная, целенаправленная роль в решении конкретных правовых ситуаций в системе местного самоуправления. Муниципально-правовые конструкции заключают в себе цепочки субъективных прав и юридических обязанностей, предназначены для неоднократного применения, формально определены, обладают чертами общеобязательности и государственной гарантированности. Например, в конструкции муниципального образования обязательным является наличие территории, в рамках которой осуществляется местное самоуправление, имеются выборные органы, объекты муниципальной собственности, местный бюджет и многочисленные формальные и неформальные связи и отношения между этими структурными элементами. Наличие всех перечисленных свойств позволяет говорить о том, что сами по себе муниципально-правовые конструкции можно рассматривать в качестве одного из правовых регуляторов муниципально-правовых отношений. Если правовая норма регламентирует отдельные правомочия, обязанности, то юридические конструкции позволяют увидеть всю динамику соответствующего правоотношения в целом. В этом и заключается их самостоятельная роль в муниципально-правовом регулировании.

    2. Стабильность муниципально-правовых конструкций. Неотъемлемый признак юридических конструкций, важность которого обусловлена необходимостью обеспечить нормальное функционирование местного самоуправления (всех его органов, должностных лиц), — эффективное решение вопросов местного значения, их дальнейшее развитие, определение путей дальнейшего совершенствования соответствующих конструкций муниципального права. Например, совершенствование финансовой основы местного самоуправления в направлении развития местного налогообложения, муниципального кредита, закрепления отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов за местным уровнем власти на долговременной основе.

    3. Преемственность муниципально-правовых конструкций. Сохранение, удержание привычной устойчивости свойств и механизмов муниципально-правового регулирования является важной задачей.

    Не менее существенно, не нарушая «право устойчивости», изменить правовое регулирование или даже ввести новые правовые принципы. Поиск меры «старого» и «нового» в праве был и остается актуальной задачей. Преемственность конструкций муниципального права означает сохранение ранее действовавших конструкций и признание их роли в новой, изменившейся общественной ситуации. В качестве примера можно привести конструкцию предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, изменившуюся после падения республики Советов и получающую новое развитие в настоящий период.

    4. Полнота муниципально-правовых конструкций заключается в том, что соответствующие конструкции должны наиболее полно отражать динамику муниципально-правовых отношений, исключать возможность параллельного существования множества ситуаций, оказавшихся вне юридической конструкции. Подобную динамику отражает конструкция ответственности органов местного самоуправления перед государством, измененная Законом от 6 октября 2003 г. Отсюда емкость муниципально-правовых конструкций, их универсальность.

    5. Последовательность муниципально-правовых конструкций. Конструкции муниципального права существуют в единой системе, они не должны взаимоисключать, противоречить, дублировать друг друга, они должны быть по возможности беспробельными. Такова, например, конструкция главы муниципального образования.

    6. Простота муниципально-правовых конструкций состоит в том, что слишком сложная или неестественная конструкция не облегчит, а только затруднит понимание.

    Муниципально-правовые конструкции совместно с предметом, режимом, методом муниципально-правового регулирования и другими элементами образуют отрасль муниципального права. С помощью конструкций муниципального права дается истолкование, объяснение явлений муниципально-правовой действительности, их внутренней, динамической и статической структуры. Конструкции муниципального права обладают определенной наглядностью, упорядочивают муниципально-правовые знания, приводят их в определенную систему. Муниципально-правовые конструкции выступают также средством построения нормативного материала, одним из средств юридической техники. Их можно использовать в решении конкретных муниципально-правовых ситуаций.

    Источники отрасли муниципального права

    Юридические источники муниципального права Российской Федерации как правовой отрасли могут быть разделены на три группы: нормативные правовые акты федерального уровня; нормативные правовые акты регионального уровня (субъектов РФ); нормативные правовые акты муниципального уровня.

    Основным источником муниципального права федерального уровня является Конституция России, в которой закреплено право населения на местное самоуправление. Правовому регулированию местного самоуправления посвящены следующие нормы Конституции России:

    1. в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12);
    2. местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12);
    3. органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);
    4. народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);
    5. в Российской Федерации признается и защищается муниципальная форма собственности (ч. 2 ст. 8);
    6. в муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9);
    7. органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15);
    8. права и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18);
    9. органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24);
    10. граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32);
    11. граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные сообщения в органы местного самоуправления (ст. 33);
    12. решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46);
    13. установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72);
    14. местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);
    15. местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);
    16. местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131);
    17. изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131);
    18. органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132);
    19. органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132);
    20. местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133).

    Особое место в системе нормативных источников отрасли муниципального права занимают также общепризнанные принципы и нормы международного права, которые согласно ч. 4 ст. 15 Конституции России являются составной частью ее правовой системы. Основным международным источником правового регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации является Европейская хартия местного самоуправления, которая была подписана от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 г. и вступила в силу на территории России с 1 сентября 1998 г. Согласно Европейской хартии местного самоуправления:

    1. основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом, однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач;
    2. органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;
    3. осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какойлибо функции какомулибо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии;
    4. предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными; они могут быть поставлены под сомнение или ограничены какимлибо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом;
    5. при делегировании полномочий какимлибо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям;
    6. необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.

    Следующий вид источников муниципального права — федеральные законы. Важнейшим источником правового регулирования в сфере местного самоуправления на данном уровне является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.

    Источниками муниципального права являются также указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, некоторые акты Конституционного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты Государственной Думы и Совета Федерации.

    Вторая группа источников муниципального права Российской Федерации — нормативные правовые акты регионального уровня — включает в себя: конституции республик и уставы иных субъектов Федерации (краев, областей, автономной области, автономных округов и т.д.); законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о выборах органов местного самоуправления, о местном референдуме, о муниципальной службе, о собраниях и сходах граждан и т.д.; нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ; нормативные правовые акты органов законодательной власти субъектов РФ; нормативные правовые акты главы исполнительной власти субъекта РФ.

    К числу источников муниципального уровня относятся: устав муниципального образования; решения представительного органа местного самоуправления; решения исполнительного органа местного самоуправления; решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления; решения, принимаемые на местном референдуме, собрании или сходе граждан.

    Контрольные вопросы

    1. В чем выражается комплексный характер муниципального права как отрасли права?
    2. Что следует понимать под муниципально-правовым режимом? В чем заключается его специфика?
    3. Каковы особенности метода муниципально-правового регулирования?
    4. Какие общественные отношения составляют предмет отрасли муниципального права Российской Федерации?
    5. В чем состоят особенности муниципально-правовых отношений?
    6. Какие характерные черты присущи муниципально-правовым конструкциям?

    Решите казусы

    Уставом поселка, входящего в состав города, предусмотрено, что по вопросам распоряжения объектами муниципальной собственности глава поселка отчитывается перед главой города. Оцените соответствие данной нормы действующему законодательству. В чем особенность муниципального образования как субъекта муниципального права?

    Мэр города принял решение об отводе нефтяной компании участка на строительство автозаправочной станции. В период строительства были допущены серьезные злоупотребления гражданско-правового, административно-правового, уголовно-правового характера. Будет ли решение мэра города порождать правовые последствия при применении гражданского, административного и уголовного законодательства?

    Население двух муниципальных районов области на референдумах высказалось за объединение этих муниципальных образований. Является ли данное решение обязательным для органов государственной власти?

    Городской совет увеличил тарифы на жилищно-коммунальные услуги и проезд в городском пассажирском транспорте. Мэр города подписал данное решение и обнародовал его в средствах массовой информации. Проанализируйте возникшие муниципально-правовые отношения. Определите их элементы: субъекты, объекты, содержание.

    Президент России провел реформу системы российского права путем ликвидации комплексных правовых образований. Нормы комплексных отраслей, в том числе муниципального права, решено передать основным отраслям права: конституционному, административному, гражданскому, финансовому и др. Возможна ли подобная реформа? Существуют ли муниципально-правовые нормы, не имеющие «двойной прописки»? Если они существуют, приведите примеры.


Источник: http://www.konspekt.biz/index.php?text=7071

Закрыть ... [X]

Предмет и метод муниципального права - ЮРКОМ 74 Гангстерская одежда для девушки



Предмет муниципального права составляют отношения в которых Тема 2. Понятие муниципального права России
Предмет муниципального права составляют отношения в которых «Сонник Драка приснилась, к чему снится во сне Драка»
Предмет муниципального права составляют отношения в которых Антицеллюлитный массаж банками С вакуумными банками против целлюлита
Предмет муниципального права составляют отношения в которых Гайморит у взрослых причины, признаки и симптомы гайморита
Предмет муниципального права составляют отношения в которых Годовщина свадьбы 33 года клубничная (каменная) свадьба
Предмет муниципального права составляют отношения в которых Как заказать, получить и активировать карту QIWI Visa Plastic?
Предмет муниципального права составляют отношения в которых Как сделать причёску самой себе: советы и инструкции с фото и видео
Предмет муниципального права составляют отношения в которых Кариес между зубами симптомы и лечение - Мир зубов
Кариес на передних зубах! / страница 2 форум Личные продажи Маска для лица для упругости кожи - суперрецепты! Новогодний дизайн ногтей 2017: лучшие идеи красивого Ношу только черную одежду форум Посадка и продажа туй. Туи Слоятся ногти на руках